2011-05-04 來源:

 

  一、問題的提出

  財政補償農村金融發展就是國家把扶植“三農”發展的補貼和保護政策,更多地通過扶持農村金融發展來改善農村金融的融資環境,增強農村金融機構抵禦風險的能力,調動它們開展農村信貸業務的積極性、主動性和創造性,激勵金融機構降低貸款利率、改善貸款條件、增加信貸額度和擴大信貸投放,最大限度地發揮財政支農資金的杠杆作用,逐步解決農村金融抑制的問題,發揮農村資源的優化配置作用,從而實現推動農村經濟持續健康發展和農業增收、農民持續較快增效的目的。

  目前財政對農村金融發展的投入與補償是不足的,甚至可以說是嚴重匮乏的。因此,加大對農村金融機構的支持,是財政無法推卸的責任。中國財政對農村金融發展的補償已經勢在必行,但始終沒有形成一套完整的補償方案。本文認爲中國財政可以借鑒國外的一些做法來補償農村金融發展,並根據我國國內實際情況,尋求一條適合自身發展的有效補償路徑。

  二、財政補償中應注意的問題

  (一)選擇二元性的補償對象

  農村金融業務主要涉及兩個實際參與主體:農戶和農村金融機構,補償對象的選擇也就可以簡單的歸結爲究竟是補償農戶還是補償農村金融機構或者是二者同時補償的問題。根據中國目前的情況,一方面農民的收入水平相對較低,承擔不起過高的利息支出或者農業保險費用;另一方面,農村金融機構的資金成本始終保持在較高水平,有些農村金融機構已經陷入連年虧損和經營狀況不佳的狀態(聶勇,2009)。這就表明,兩者都迫切地需要政府的財政支持。

  假定我們財政補償的得益都是3個效用水平。若僅以農戶爲補償對象,農戶得到效用水平爲3,農村金融機構效用水平爲0,然而由于財政補償減輕了農戶的還款壓力,同時也降低了農村金融機構的信貸風險水平,所以我們又額外給農村金融機構一個效用水平爲1,即總體的效用水平爲(3,1)。盡管財政補償並不一定提高農戶農村金融業務的參與率,但在中國農民支付能力較差的情況下,如果不給予補償,絕大多數以農業生産爲收入來源的農戶必然支付不起農村金融資金的高成本,也就無從談起參與農村金融業務的問題,即在策略(不補償,補償)的情況下得到總體效用水平(0,3)。若以兩者同時爲補償對象,農戶和農村金融機構可以在得到3個效用水平的同時,又由于財政對農村金融機構的補償,導致農村金融機構增大信貸投資積極性,從而形成一個農戶和農村金融機構一個“雙贏”的局面,即在策略(補償,補償)的情況下,得到一個額外的效用水平,我們假定都爲2,即得到總體效用水平爲(5,5)(見表一)。

  

  從財政補償的得益矩陣我們可以看出,在中國農村金融發展的財政補償對象選擇上,不但應該考慮給予農戶一定補償來提高其支付能力,而且也要考慮補償農村金融機構,利用適當的補償方式促進農村金融機構開展農村金融業務的積極性。所以從一定意義上講,財政補償的對象既是農戶,也是農村金融機構。

  (二)確定差異性的補償標准

  確定農村金融發展的補償標准,實際上就是要明確在對農村金融進行補償的實際操作中,財政到底需要提供多少資金,農村金融的參與者又應該承擔多少成本。這裏提到的補償標准,主要是指政府對農業信貸以及農業保險保費補償的比率或份額。一般來講,確定補償水平的方法有四種:(1)按照地區差異確定補償水平,即在劃分區域經濟差異的基礎上,對各類地區農戶和農村金融機構支付不同比例的財政補償;(2)實行固定比例補償,即不考慮各種因素的差異,簡單地將補償資金按一定比例在農村金融機構和農戶之間分攤;(3)按照不同資金成本確定財政補償水平,即按不同農村金融産品的資金成本高低分爲幾個檔次,相應明確財政補償的不同比例,給予不同程度的財政補償;(4)按照農村金融機構提供的農村金融産品單位給予固定額度的財政補償。

  由于中國目前地區經濟差異大,區域經濟發展不平衡現象比較嚴重,現有的農村金融業務並未能做到嚴格的資金成本區分,這時如果實行統一的財政補償比率,各農戶的負擔更加不對等,會進一步激化逆向選擇行爲,因此並不主張采用固定比例或固定額度的補償方式。因此,爲了提高財政補償資金地運作效率,在對農村金融進行補償時,應該采取有差別的補償標准,其確定的具體標准是:

  1.根據區域經濟發展狀況,確定不同的補償標准

  區域經濟是大國經濟發展的一種必然現象。在一個幅員遼闊的國家,由于經濟發展不平衡或某種經濟區域自然禀賦的差異,經濟的發展自然形成了不同的發展程度與特色。農村金融發展自然與區域經濟有著緊密的聯系,區域經濟的特征也反映到農村金融發展中,農村金融發展亦印證了區域經濟發展的相關性。各國區域經濟發展的不平衡,從根本上講是存在著二元經濟結構的現象。二元經濟結構現象在發展中國家普遍存在,即存在著一個落後的農業部門和相對較爲發達的非農業部門。從區域經濟而言,如果落後的農業部門較多,則區域經濟相對落後;較爲發達的非農業部門較多,則區域經濟相對發達。但是,無論是落後區域或者發達區域都有經濟發展的問題。按照古典經濟學家和發展經濟學家的看法,落後區域的經濟發展有趨異和趨同的兩種趨勢。按照前者的觀點,由于經濟發展是一個和諧的過程,經濟發展中所産生的收益將通過“涓流效”應在整個經濟結構中得到普及,從而形成“帕累托最優狀態”。所以經濟結構存在著一種自然趨向均衡的內在趨勢。發展經濟學家則有趨異和趨同的不同觀點。如缪爾達爾依據其“循環積累原理”,提出區域經濟的發展是趨于差異擴大; 美國經濟學家威廉森則認爲,經濟發展過程中的區域差異具有先趨異、後趨同的長期變動走勢(張培剛,2001)。因此,由于區域經濟發展的不平衡,要想確定農村金融發展補償的合理標准,應該分清不同地區的農村金融發展狀況,制定出補償標准。

  2.分析農戶的支付能力,確定不同財政補償標准

  制定差別的財政補償標准,另一個必須考慮的因素就是各地區農戶的實際支付能力。雖然從農戶人均收入的絕對額上可以直觀的看出地區間的經濟差距,但是對某種商品的支付能力應該是一個相對的標准,它由農戶的收入水平、消費結構、邊際消費傾向以及其他影響因素共同決定。收入絕對額相同並不代表實際支付能力也相同。因此,要確定合理的差別標准,就要對各地區農戶的實際支付能力做出更詳細的考察。這些考察內容包括農戶生活基本需求的測算、農戶對金融産品支付能力的分析,通過對農戶的支付能力分析,可以把其分爲三個級別,即強、中、差,如果一個地區農戶的支付能力大多數處于中差的水平,則說明這個地區的整體支付能力不高,需要更多的財政補償。從理論上講,對農戶補償的具體數額應該以保證其生活基本需求爲准,但考慮到國家的財政實力,並不一定能做到這種保證,所以具體還要參照國家能夠拿出的資金數額來確定補償量。

  (三)尋求多渠道性的補償資金來源

  從國外的經驗來看,政府對農村金融補償的成本是相當高昂的,因此中國要有重要點、分布驟地開展對農村金融的補償工作。財政實力不強是我國政府對農村金融補償一直舉棋不定的一個重要原因之一,補償資金來源渠道的匮乏也成爲制約農村金融發展的主要瓶頸。因此,要加大對農村金融的財政扶持力度,就應該盡快打破單一的籌資渠道,從多面來籌集補償資金。

1.調整財政支出結構和財政支農支出結構

表二 改革開放以來中國政府財政農業支出情況 單位:億元

 

年份
財政農業支出總計
占財政支出總計的%
支援農村生産支出和農林水利氣象等部門的事業費
農業基本建設支出
農業科技三項費用
農村救濟費
1978
150.66
13.43
76.95
51.14
1.06
6.88
1979
174.33
13.60
90.11
62.41
1.52
9.80
1980
149.95
12.20
82.12
48.59
1.31
7.26
1981
110.21
9.68
73.68
24.15
1.18
9.08
1982
120.49
9.80
79.88
28.81
1.13
8.60
1983
132.87
9.43
86.66
34.25
1.81
9.38
1984
141.29
8.31
95.93
33.63
2.18
9.55
1985
153.62
7.66
101.04
37.73
1.95
12.90
1986
184.20
8.35
124.30
43.87
2.70
13.33
1987
195.72
8.65
134.16
46.81
2.28
12.47
1988
214.07
8.59
158.74
39.67
2.39
13.27
1989
265.94
9.42
197.12
50.64
2.48
15.70
1990
307.84
9.98
221.76
66.71
3.11
16.26
1991
347.57
10.26
243.55
75.49
2.93
25.60
1992
376.02
10.05
269.04
85.00
3.00
18.98
1993
440.45
9.49
323.42
95.00
3.00
19.03
1994
532.98
9.20
399.70
107.00
3.00
23.28
1995
574.93
8.43
430.22
110.00
3.00
31.71
1996
700.43
8.82
510.07
141.51
4.94
43.91
1997
766.39
8.30
560.77
159.78
5.48
40.36
1998
1154.76
10.69
626.02
460.70
9.14
58.90
1999
1085.76
8.23
677.46
357.00
9.13
42.17
2000
1231.54
7.75
766.89
414.46
9.78
40.41
2001
1456.73
7.71
917.96
480.81
10.28
47.68
2002
1580.76
7.17
1102.70
423.80
9.88
44.38
2003
1754.45
7.12
1134.86
527.36
12.43
79.80
2004
2337.63
8.21
1693.79
542.36
15.61
85.87
2005
2450.31
7.22
1792.40
512.63
19.90
125.38
2006
3172.97
8.70
2161.35
504.28
21.42
182.04

 

  資料來源:中華人民共和國財政部網站,http://www.mof.gov.cn

  注:2007年1月1日我國財政收支分類進行改革,現行支出分類采用了國際通行做法,故2007年以後相關數據沒有。

  近年來中國財政對農業投入的絕對額雖然有所增加,但是占財政總投入的比重卻有逐年下降的趨勢,特別是最近幾年,相對數降到了曆史最低點,2003年僅爲財政總支出的7.12%(表二),如果扣除具有廣泛外部性的水利基礎設施等投入,這一比例還將更低,這種投入力度對于增強農業基礎地位,提升農業的國際競爭力,顯然是不夠的。而中國已經進入“工業反哺農業、城市支持農村”的新階段,爲了建設現代農業、促進農民持續增長以及構建和諧社會,在財政收入和支出不斷增加的同時,需要重新調整公共財政資源的分配格局,繼續加大對農業和農村金融服務上面的投入。

  除上述以外,政府支農資金的支出結構並不合理,從圖一可以看到,用于支援農村生産支出和農林水利氣象等部門的事業費一直占有較大的比重,用于農業科技三項費用支出曆年都很小,農村基本建設支出也呈現逐年遞減的勢態,而水利、林業、生態等社會效益顯著,收益對象不僅僅局限于農業,其投入長期以來一直統計在農業投入中,在一定程度上誇大了政府農業投入的規模。

  

  

  資料來源:中華人民共和國財政部網站,http://www.mof.gov.cn,作者整理得來。

  2.縮減政策性補償支出

  中國的政策性補償支出主要包括糧棉油價格補貼、平抑物價補貼、肉食品價格補貼和其他價格補貼,這項支出每年都需要幾百個億,2000年的補貼甚至超過千億,達到1042.28億元,之後雖有所回落,但始終保持在600億元以上,2006年又創新高,達到1387.52億元,僅對棉油糧價格的補貼就有768.67億元(表三)。棉糧油價格補貼、肉食價格補貼等支持政策雖然對穩定市場供應和提高農民收入有重要作用,卻被認爲是刺激生産、幹擾貿易、扭曲價格作用最強的支持措施,被世貿組織《農業協定》列入限制使用逐步消減的國內支持。中國現在已經加入世貿組織,按照世貿組織的規則,對農業應該采取費用由政府財政開支、對生産不産生直接刺激作用的“綠箱”支持政策。因此如果能縮減高額的國家政策性補貼支出而用于補償農村金融發展,不僅可以使補貼資金的來源問題得到解決,也符合了《農業協議》的規定,可謂一舉兩得。

表三 國家政策性補償支出 單位:億元

年份
合計
棉糧油價格補貼
平抑物價等補貼
肉食品價格補貼
其他價格補貼
1978
11.40
11.14
--
--
--
1980
117.71
102.80
--
--
14.91
1985
261.79
198.66
--
33.52
29.61
1990
380.80
267.61
--
41.78
71.41
1995
364.89
228.91
50.17
24.17
61.64
1997
551.96
413.67
43.20
28.25
66.84
1998
712.12
565.04
28.10
26.09
92.89
1999
697.64
492.29
14.25
20.55
170.55
2000
1042.28
758.74
17.71
19.39
246.44
2001
741.51
605.44
16.74
4.55
114.78
2002
645.07
535.24
5.32
1.60
102.91
2003
617.28
550.15
5.15
1.28
60.70
2004
795.80
660.41
5.22
1.28
128.96
2005
998.47
577.91
4.69
0.93
414.94
2006
1387.52
768.67
8.48
0.94
609.43

 

  資料來源:http://www.mof.gov.cn/mof/,根據曆年《財政支出決算表》整理。

  注:2007年1月1日我國財政收支分類進行改革,現行支出分類采用了國際通行做法,故2007年以後相關分項數據沒有。

  3.從資本市場上籌集資金

  農村金融信貸業務和農村保險業務發生的損失對于資金規模龐大的資本市場來說顯得微不足道,如果能把資本市場資金引入農村金融,那麽對推動農村金融發展具有十分重要的意義。因此政府可以引導農村金融資金的利用,協助農村金融機構發行債券,由資本市場來化解農村金融風險。這類債券的利率一般要高于市場利率,由于農業風險與資本市場的相關性很小,所以此債券爲投資者提供了一個很好的投資風險組合,也擴大了農村金融機構的資金來源,提高了農村金融機構分散風險和抵抗風險的能力。政府只要給農村金融機構足夠的政策支持,發行債券資金的增值部分則作爲農村金融機構的准備基金積累,相當于政府間接對其進行補償,從而在一定程度上彌補農村金融機構的管理成本,提高農村金融機構的抗風險能力。

  三、財政補償農村金融發展的路徑選擇

  (一)政府對農村金融機構減免稅收

  目前中國農村金融業的稅負明顯高于其他行業,營業稅稅率高達5%,就農業銀行而言,營業稅稅收平均約占稅前利潤總額的71.52%。據中國國家稅務總局統計,2006年中國金融企業所得稅收入爲1081.1億元,占全國企業所得稅收入的比重爲15.3%,占全國金融業稅收收入的比重爲53.3%,金融企業所得稅已經高于韓國(25%)、泰國(30%)、巴西(25%)、俄羅斯(24%)等發展中國家或者新興工業國家,也高于英國、澳大利亞(30%)、德國25%、加拿大(21%)和新加坡(20%)等經濟發達國家(劉佐,2007)。雖然重稅政策有利于籌集財政收入,但是由于農村金融的准公共産品特點和內在的脆弱性,往往會造成競爭能力和盈利能力不足。合理的稅收負擔對于更具風險性、管理成本更大的農村金融領域而言,具有更重要的意義。因此,爲了確保農村金融的平穩運行,應當考慮適當降低稅收負擔。例如國家對農村信用社實行稅收優惠政策,對農戶貸款給予減免營業稅與所得稅,通過減少稅費來減少農村信用社的操作成本,鼓勵和幫助農業信貸發展;對農業發展銀行等非盈利的政策性金融機構免收營業稅和所得稅;對農村政策性擔保公司(基金)實行稅收優惠;對支農建設的金融業務實行差別稅率政策,將減免稅與存貸款比例挂鈎,引導資金流向農村。

  (二)政府對農業信貸提供利息補貼

  當政府財力難以滿足農業及農村經濟現代化進行對信貸資金的需求時,政府可以鼓勵農村金融機構以低于金融市場均衡利率向農戶及農村中小企業提供各種低息貸款,其利差由政府補貼,這也是有效途徑之一(聶勇,2009)。這樣政府只要補貼一定額度、一定期限的利息,就能引導商業資金流向,兼顧各方利益,起到了宏觀管理的作用。而且由于資金以商業化的方式運作,從而也保證了資金的安全性與使用效益。如法國金融市場利率一般爲12%-16%,而農業貸款優惠利率只有4%-10%,其利差由政府撥款進行補貼。1984年法國對農業固定投資的貸款貼息就達64.4億法郎,政府向農民提供的優惠貸款,成爲農業現代化的一個重要資金來源。日本對一些專項農業貸款甚至以法律形式加以確定,由農協放本金,而由政府財政給予貼息(何廣文,2008)。

  (三)政府提供信用擔保

  信用擔保又叫信用保證,是融資者購買的、作爲部分擔保品替代的、擔保者承諾當借款者違約時,願意支付部分或全部貸款的一種金融産品。其對象特點是融資者具有支付能力,但是不提供信用擔保就無法獲得銀行貸款,也就是說融資者具有信用能力,但是缺乏抵押品和可信的信用記錄。因此,信用擔保是由專門機構面向社會提供的制度化的保證。如日本政府于1961年專門建立的“農業信用基金協會”,通過債務擔保的形式,引導商業資金投入農業。對于農業及農村經濟風險所致的貸款損失,當貸款發生拖欠不能如期償還時,由政府支付本金和利息給提供貸款的銀行。信用擔保産品將貸款風險在政府與金融機構之間進行分攤。通過對農民和農村中小企業的擔保,使得農協資金順利流向農村。

  (四)政府對農業保險實行再保險

  農業風險由于其時間和空間的高度相關性,一旦發生可能會在短時間內跨越幾個縣甚至幾個省的保險對象同時發生災害事故,遭受巨災損失,這使得保險公司不能通過集合大量標的來分散農業風險,保險公司承保的標的越多,風險越集中,保險人的經營風險越大。各國在開展農業保險時都由國家成立或扶持相關農業再保險公司,通過再保險的形式來分散農業保險經營者的風險。目前中國農業再保險領域仍是一片空白,不僅無法有效支持農業保險的發展,也與中國農業大國的地位和“三農”政策很不相稱,因此,在對農業保險補償選擇上,再保險也是一種必要的手段。在中國現在的情況下,最好能由國家成立專門的農業再保險公司,目前比較理想的方式就是由國家再保險公司承擔農業再保險的業務,這也是各農業保險公司一致提出的要求。

  參考文獻: [1]聶勇:《農村金融發展的財政補償政策研究》[J],《金融與經濟》,2009,(10):66-68。 [2]何廣文:《農村金融學》[M],中國金融出版社,2008,257-259。 [3]劉佐:《中國金融所得稅制度研究》[J],《財貿經濟》,2007,(7):52-56。 [4]聶勇:《農戶小額信貸運行機制及其評價與分析》[J],《金融理論與實踐》,2009,(3):35-39。 [5]張培剛:《發展經濟學教程》[M],經濟科學出版社,2001,665-667。

  (本文發表于《南方金融》2010年第3期)

  

責任編輯:曼子

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